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《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》专家解读之七:
积极探索建立长期护理保险制度 满足老年人多样化多层次护理保障需求

发布时间: 2017-04-11   来源:国家发展改革委市场与价格研究所   作者:刘 强 

  人口老龄化是全球人口发展的必然趋势和世界性难题,也是我国经济发展面临的新常态。老龄事业发展已成为当前涉及千家万户福祉、事关改革发展全局的重大现实课题和艰巨系统工程。为积极开展应对人口老龄化行动,推动老龄事业全面协调可持续发展,健全养老体系,国务院近日印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称“规划”),进一步明确“十三五”时期发展我国老龄事业和养老体系的指导思想、基本原则、政策框架和重点任务。

  规划贴近基层社情,坚持问题导向,注重制度创新,对“十三五”及未来中长时期我国老龄事业和养老服务体系的方方面面进行了整体规划和系统设计,其中不乏一些着眼未来、与时俱进和百姓关切的政策亮点。譬如明确提出“开展长期护理保险试点的地区要统筹施策,做好长期护理保险与重度残疾人护理补贴、经济困难失能老年人护理补贴等福利性护理补贴项目的整合衔接,提高资源配置效率效益。鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务,满足老年人多样化、多层次长期护理保障需求。”探索建立长期护理保险制度就是一项健全完善社会保障体系的民心工程和改革实践,也需要包括政府、企业和老百姓在内的社会各方给予更多的关心认同和支持帮助。

  一、长期护理保险制度适应和满足我国多样化多层次的养老保障需求

  老年人幸福感的重要源泉之一是来自晚年生活不便时的长期照料和陪伴看护。随着社会节奏的加快和生活质量的提高,老年人由于各种原因产生的长期护理难题开始逐步影响老年人及其家庭的生活质量,长期护理保险制度就是缓解这一社会问题的有效制度安排。

  长期护理保险制度是指以社会互助共济方式筹集资金,对经评估达到一定护理需求等级的长期失能人员,为其基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。这一制度的缘起、发展和完善,伴随着各国人口老龄化趋势及其日益深化扩大的多样化、多层次养老服务需求增长,两者之间存在着直接紧密的内在联系。

  从我国情况看,根据规划预计, 2020年我国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右,占总人口比重提升到17.8%左右;高龄老年人将增加到2900万人左右,老年抚养比将提高到28%左右。数据表明,2015年底,我国有60岁以上老年人2.2亿,其中失能、半失能老人超过4000万人,预计2020年这一群体数量将继续居高不下。在文明社会和现代化工业化国家中,这是一个必须不离不弃、最需要得到看护却又最缺乏足够照料的特殊弱势群体。

  值得关注的是,在劳动力市场的人工成本不断上涨的现实下,老年人及其赡养家庭在生活照料、疾病看护等长期护理服务所需费用将呈现刚性快速增长,仅仅依靠政府财政的补助支持,力度和范围有限,难以充分彰显公平,无法满足不断增长的长期护理服务需求。加上人口再生产规律的中长期影响以及家庭规模小型化、分散化的结构特征,目前的赡养家庭条件对长期护理而言,从时间和精力上都难负其重。这些经济社会转型发展的新特点新变化都对老年照护从家庭护理走向社会化、市场化和标准化提出了迫切的新需求。

  从国际经验看,人口老龄化问题是包括美国、德国和日本等在内的发达国家和发展中国家不可回避的社会问题,并将愈加突出。20世纪中期后,随着工业化和发达国家在这一领域大力开展针对性的制度变革,长期护理保险制度已经成为成熟市场经济国家完善社会保险体系的重要内容。在发达国家社会保障制度设计中,根据实施主体不同,长期护理保险可分为两大类:一是由政府作为管理主体,采用强制保险方式,属于社会保险范畴,以德国和日本为代表;二是由商业保险公司作为经营主体,采用自愿保险方式,属于商业保险范畴,以美国为代表。

  二、长期护理保险制度在应对人口老龄化中发挥了积极作用

  从发达国家实行长期护理保险制度的实践中可以看到,长期护理保险在理念设计上,具有一定的制度弹性和政策灵活性,能够拓宽资金筹集渠道,强调政府、个人和社会机构的共同责任,在一定程度上缓解社会各界对公共福利需求的财务压力,切实降低政府对社会保障的财政支出,避免了老年人及其赡养家庭因支付护理费用而背负上沉重的经济和精神包袱,在应对人口老龄化方面发挥了较为精准重要的再分配作用,得到了社会民众的普遍欢迎和支持。

  例如,资料表明,日本的长期护理保险制度产生了积极的社会效果,实施不到一年,就在日本社会获得了 85%的民众支持率。这得益于该项制度在增进公共福利和社会和谐等方面的积极作用。一方面,减轻了老年人和赡养家庭的经济负担,节约了家庭和社会运行的时间成本,改善了家庭成员之间的感情联系程度。另一方面,老年人住院护理转移到社区和家庭护理,减轻了国家的财政负担和福利设施费用,有效缓解过度占用住院床位导致的资源紧张现象以及医疗保险基金支出居高不下的痼疾,得到社会各界的普遍认可。

  同时,实行长期护理保险制度还可以带动护理等社会服务业发展,提高服务业的规模与质量,促进社会分工和吸纳就业,增加社会群体的理解关爱,为满足和丰富老龄事业发展起到正向促进作用。根据国外资料,美、日等发达国家的护理服务产业发展迅速,市场需求和服务效率不断提高。其中,长期护理院已成为最重要的长期护理服务机构。2009年,美国所有护理院总营业收入已达到 1000 亿美元。从经营情况上看,占比超过长期护理服务机构半数以上的营利性的私立服务机构盈利情况较好。日本为高端客户开办的护理院在第四年就开始盈利,为低端人群开办的护理院因前期投入成本少,很多当年就可盈利。

  三、长期护理保险制度在我国部分地方已开始试点起步

  从聚焦养老实际迫切需求、补齐制度体系短板的实际工作出发,一些地方特别是东部发达地区,数年前已开始结合实际情况,积极开展长期护理保险制度试点。2012年,青岛就在全国率先建立了覆盖全市基本医保参保人群的长期医疗护理保险制度,并于2015年交由商业保险机构经办。2016年,国家“十三五”规划纲要提出,探索建立长期护理保险制度,开展长期护理保险试点。6月,国家人社部印发了《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,决定在河北省承德市、吉林省长春市、上海市、重庆市等15地开展长期护理保险制度试点。明确要求根据护理等级、服务提供方式等制定差别化的待遇保障政策,对符合规定的长期护理费用,长期护理保险基金支付水平总体上控制在70%左右。

  2017年,上海市政府制定发布《长期护理保险试点办法》,决定在徐汇、普陀、金山三个区先行开展长期护理保险试点工作;在加快培育护理需求评估队伍和护理服务队伍的基础上,择机再扩大到全市。试点办法对于社区居家照护和养老机构照护,规定了40余项具体服务项目,分为基本生活照料和常用临床护理两类,如头面部清洁梳理、沐浴、协助进食/水、排泄和失禁的护理、生活自理能力训练、鼻饲、造口护理等。这些服务项目,失能老人需求多,又适宜在居家和养老机构开展,较为安全,成为目前长期护理保险服务的主要内容和项目。

  四、“十三五”时期建立长期护理保险制度面临的难点制约与政策思路

  由于多种因素制约,我国在推进长期护理保险制度的过程中还需要有一个量力而为、分类对待和循序渐进的探索实践过程。主要表现在:一是长期护理保险在社会保险制度中的整体定位和制度功能需要继续探索,与其他社会保障政策之间的衔接配套需要进一步明确或整合;二是各地的发展阶段和财力筹集状况存在差别,在制度推进覆盖程度和体现社会公平上需要相对平衡;三是市场服务主体的相关配套措施和服务能力还需要不断完善,能力建设也是亟待解决的政策短板;四是商业保险公司等金融机构在长期护理保险产品服务开发方面力度不够;五是社会各方对老年服务需求的关注和意识需要进一步提高转变。

  长期护理保险制度服务于民生关切,能够积极促进老年人及赡养家庭提高生活质量、减轻养老费用和增进社会福利和谐。我国相关部门以及保险业已意识到扶持其发展的紧迫性、基础性和重要性。在长期护理保险制度的探索推进过程中,要尊重经济社会发展规律和保险制度总体框架,其实际效果从根本上取决于各国社会制度基础、经济发展实力以及社会承受能力。由于社会资源的有限性,要同时平衡当前与长远,考虑需要与可能,兼顾效率与公平,从逐步解决广大人民群众最为迫切的现实养老需求出发,不断加大工作力度,创新工作思路,继续加强政策引导和社会宣传,使长期护理保险制度在保障民生方面发挥更好更多的促进作用。


责任编辑: 曹清